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WTO稀土之诉,中国输在哪里?  

2011-08-30 10:14:42|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                   2011年08月30日08:37    来源:人民网-《中国经济周刊》       

WTO稀土之诉,中国输在哪里? - 海游 - 海游的博客

 
                                                       7月16日,内蒙古包头市,“稀土故乡”白云鄂博一矿区对稀土进行开采作业。


   被炒得沸沸扬扬的WTO稀土争端尘埃落定。7月5日,WTO专家组就欧盟、美国、墨西哥起诉中国限制出口基础原材料一案作出裁决。截至目前,官方没有争端方上诉的报道。严格地说,此案尚不是稀土之诉(涉及的产品不全是稀土),是欧美试图运用WTO规则迫使中国放开稀土出口的“前奏”。真正的稀土之诉如果上演,会更激烈。
  欧美起诉称,中国在规制铝矾土、焦炭、氟石、锰、镁、碳化硅、金属硅、黄磷、锌出口方面,违反WTO规则和《入世议定书》承诺,采取40种措施限制出口,包括征收出口税、分配出口配额、实施出口许可证、要求最低出口价格,以及其他没有公布的措施。阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、印度、日本、韩国、挪威、中国台湾、土耳其和沙特阿拉伯以第三方身份参诉。
  裁决之后,国内普遍舆论认为中国输了,有人抱怨裁决不公。但客观地说,这个裁决并没有触及中国出口限制措施的根本,只是中国和欧美在WTO舞台上一个有趣的表演,不乏精彩的对决。
  游戏规则的博弈
  第一回合 中国利用管辖权异议先发制人
  诉讼刚开始,中国利用WTO专家组的管辖权问题先发制人。中方指出,起诉方没有非常明确地罗列中国的出口限制措施,有些表述很模糊,不应该在专家组的管辖权范围之内。更主要的是,在诉讼过程中,中国先后颁发了109个涉及出口限制措施的法律法规,关税配额和许可证等每年一变,被诉措施是2009年的,到2010年已经失效,专家组应该审理2010年的新措施,而不是已经失效的措施。
  专家组因这一招犯了难,先后下发了两次初裁,不再审理起诉方表述模糊的涉案产品和措施。同时,他们参考以前的“智利价格措施案”、“欧盟电子产品案”、“美国不锈钢案”等认定,如果2010年的措施在实质上已经不同于2009年措施,则不再审理,如果没有实质不同则继续审理。
  第二回合 《入世议定书》捆住了中国对决的手脚
  征收出口税是否违规是双方争辩的核心。起诉方称,中国《入世议定书》是WTO规则的组成部分,根据该议定书第十一条第3点和其附件六,中国已经承诺不再对附件中没有列举的产品征收出口税,也不再提高对列举产品的出口税幅度,如果遇到特殊情形必须征税或提高征税幅度,中国应该事先与其他相关国家协商,寻找共同接受的解决方式。
  在无法否定议定书规定的情况下,中国引用《关税与贸易总协定(1994)》第二十条的“生命健康例外”和“环境保护例外”进行反驳。这是国内舆论认为中国可以据理力争的基本点。
  但起诉方坚持中国《入世议定书》已经作出了具体承诺,排除了这两个例外条款对中国的适用。遗憾的是,专家组采纳了起诉方的意见,认为虽然不让中国适用这两个例外条款是不公平的,但《入世议定书》已有约定,无法改变。
  专家组的认定不符合WTO规则基本精神,这是一个非常不好的开端。《关税与贸易总协定(1994)》第二十条的例外条款非常有用,如果为了保护公共道德、生命健康、环保和其他紧急措施,任何WTO成员国都可采用不符合WTO规则的贸易规制。许多成员国就是以这些条款成功抗辩的。如果中国在以后的诉讼中因为《入世议定书》无法适用这些例外条款,胜诉几率会大大降低。
  第三回合 误用举证责任
  出口配额的分配是争辩的第二个核心,涉及《关税与贸易总协定(1994)》第十一条。根据该条,除了关税和相关费用之外,成员国原则上不能采用配额、许可证等方式对进出口进行数量限制,但如果为了应对食品和其他关键物资紧缺,为了遵守产品分类规则,为了
农产品和渔业产品的产业调整,可以采用配额、许可证等措施限制进出口。如果中国能够成功证明,对基本原材料的出口限制措施符合该条“但书条款”(在规定了一般原则的同时,规定了例外情况的条款)其中一项的规定,则可以在配额分配方面胜诉。
  然而,中方误用了举证责任,认为应该由起诉方证明中国的出口限制措施符合“但书条款”的例外规定。专家组认为,举证责任在中方,起诉方没有证明义务;既然中国没有成功举证,则败诉。
  上诉的意义不大
  专家组除了对少部分产品(黄磷)行使“诉讼
经济”原则,不予审理之外,最后支持了起诉方的绝大多数诉求,裁定中国败诉。有人不禁要问,中国为什么没有上诉呢?
  仅就诉讼技巧而言,可以上诉,但就实质意义而言,上诉的意义不大。
  中国对这些基础原材料的出口限制措施,年年都有新的变化,非常灵活,整套规制措施涉及100多种法律法规和其他文件,可以通过多种途径达到规制的目的,没有必要在诉讼上争来辩去。
  对出口产品进行规制是国家经济主权的体现,虽然专家组裁定中国不能引用《关贸总协定》(1994)第二十条的“生命健康例外”和“环保例外”进行抗辩,那中国人的健康和环保问题谁负责,说到底还是中国人自己负责。诉讼仅是游戏规则的博弈,能影响国家经济主权的行使,但很难起决定性作用。虽然在诉讼上失败,中国可以综合利用其他谈判筹码,与欧美一揽子解决问题。
  中国已经在新的出口规制措施里作了微量调整,适度提高出口配额,变相安慰欧美,以免矛盾进一步激化。这是国际关系中一种有效的缓冲方式。欧美也很清楚,通过诉讼让中国完全放开出口是不可能的,解决问题的中心不在唇枪舌剑的公堂上,而是在和平友好的谈判桌上。
  就此案诉讼本身而言,中国输了,或者因为《入世议定书》的承诺过于严格,或者因为举证技巧存在问题,但就限制基础原材料出口而言,政策不会变,也不能变,欧美并没有达到诉讼的目的。投石问路之后,欧美会不会剑指中国稀土出口,再行起诉,大家拭目以待。但通过这次诉讼,中国也有了前车之鉴,如果欧美针对稀土出口起诉,肯定会更有效的抗辩,谁赢谁输尚难定论。
  中国入世议定书
  第十一条 对进出口产品征收的税费
  3.中国应取消适用于出口产品的全部税费,除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994(《关税与贸易总协定(1994)》)第八条的规定适用。
  注:《中国入世议定书》附件六仅列明84个税号的商品不承诺取消适用于出口产品的全部税费,许多在近年引起关注的资源性产品(如稀土、锰等)并未被列入,这为今后的争端埋下了伏笔。
  关税与贸易总协定(1994)
  第二十条 一般例外
  本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施,但对情况相同的各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制:
  ……
  (乙)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施;
  (庚)与国内限制生产与消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施;

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